10月23日，全國人大常委會會議決定，授權(quán)國務(wù)院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點工作。

該決定明確指出，試點征稅對象為居住用房，但農(nóng)村住宅不在試點范疇。土地使用權(quán)人、房屋所有權(quán)人為房地產(chǎn)稅的納稅人。由國務(wù)院制定房地產(chǎn)稅試點具體辦法，試點地區(qū)政府制定具體實施細則。授權(quán)試點期限為五年。

若從2003年物業(yè)稅開始算起，房地產(chǎn)稅進入公眾視野，已經(jīng)有18個年頭。十八屆三中全會以來，從加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革，到積極穩(wěn)妥地推進房地產(chǎn)稅立法和改革，后又明確了“立法先行、充分授權(quán)、分步推進”的原則，再到今年的房地產(chǎn)稅改革試點，牽涉甚廣、爭議頗多的房地產(chǎn)稅，經(jīng)過多年醞釀討論已經(jīng)形成了一定共識，這一決定更是宣告房地產(chǎn)稅離人們越來越近。

誠然，最終試點方案，還有待正式公布。那么，為何從全國層面立法轉(zhuǎn)為先行地方試點？房地產(chǎn)稅改革試點的初衷是什么？對房地產(chǎn)市場有什么影響？地方試點要解決什么問題？21世紀經(jīng)濟報道記者試圖厘清背后的邏輯。

從“立法先行”到“先行試點”

早在2018年、2020年，財政部和全國人大常委會法工委等相關(guān)負責(zé)人都曾對外回應(yīng)房地產(chǎn)稅立法進程，基本處在研究起草完善草案的階段。

進入2021年，公眾未能等到全國層面統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅法草案，全國人大常委會轉(zhuǎn)而授權(quán)國務(wù)院，通過地方試點為房地產(chǎn)稅立法打開局面。

武漢大學(xué)財稅與法律研究中心主任熊偉對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，由全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院，這是遵照立法法的規(guī)定。由國務(wù)院來承接授權(quán)，是吸取了2011年在上海、重慶兩地開展房產(chǎn)稅試點的經(jīng)驗，這次法律程序更成熟一些。

根據(jù)2015年修訂通過的《中華人民共和國立法法》，全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)?！岸惙N的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”這類事項只能制定法律。尚未制定法律的，可授權(quán)國務(wù)院對部分事項先制定行政法規(guī)。授權(quán)的期限不得超過五年，但是授權(quán)決定另有規(guī)定的除外。

北京大學(xué)財經(jīng)法研究中心主任劉劍文對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，跟2011年上海、重慶試點房產(chǎn)稅不完全一樣，這次由全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院，是在現(xiàn)行法治框架內(nèi)，落實稅收法定的體現(xiàn)，由國務(wù)院在既定的期限和范圍內(nèi)進行試點。通過試點，能為房地產(chǎn)稅法的出臺打下基礎(chǔ)。

中央財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院院長白彥鋒對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，區(qū)別于增值稅、個稅等稅種，房地產(chǎn)稅是地方稅，需考慮地方差異，也要給地方適當(dāng)自主空間，全國人大可能難以制定放之四海而皆準(zhǔn)的房地產(chǎn)稅法。授權(quán)國務(wù)院，選擇一些地方先試點、再推廣，這是實事求是的體現(xiàn)。

那么，國務(wù)院層面的房地產(chǎn)稅試點辦法，是否會經(jīng)歷公開征求意見等程序？

劉劍文表示，這是法律和行政法規(guī)的區(qū)別。法律有嚴格的程序和時間，行政法規(guī)的出臺快的很快，慢的也慢。立法是要公開征求意見的，現(xiàn)在很多行政法規(guī)也會征求意見。

熊偉表示，授權(quán)國務(wù)院來制定試點具體辦法，形式上是屬于行政法規(guī)。只不過，這個行政法規(guī)并不是在全國生效，而只是在試點地區(qū)生效，或者通過附件指定試點城市。很多行政法規(guī)在出臺前，會有征求意見的程序。

調(diào)節(jié)收入分配，還是調(diào)控房地產(chǎn)市場？

決定指出了房地產(chǎn)稅試點的初衷：引導(dǎo)住房合理消費和土地資源節(jié)約集約利用，促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。

今年以來，中央有關(guān)房地產(chǎn)稅立法改革的表述，相較前些年發(fā)生了一些變化。完善房地產(chǎn)市場調(diào)控、推進共同富裕等強調(diào)較多的改革目標(biāo)，都對房地產(chǎn)稅有相關(guān)部署。

早在2018年，時任財政部副部長史耀斌曾在全國兩會發(fā)布會上表示，房地產(chǎn)稅是大多數(shù)國家普遍采用的稅種，主要用于調(diào)節(jié)收入分配，起到促進社會公平的作用。同時，籌集財政收入，用來滿足政府提供公共服務(wù)的需求。

白彥鋒認為，開征房地產(chǎn)稅，是推動房子回歸居住屬性、減少金融炒作的工具之一。通過增加房產(chǎn)持有環(huán)節(jié)的成本，能擠出一些炒作泡沫，一定程度上增加房地產(chǎn)供給。從國外開征房地產(chǎn)稅經(jīng)驗來看，對房地產(chǎn)市場短期會有沖擊，但并不影響長期走勢。因為會考慮合理免稅面積，對公眾的基本生活不會產(chǎn)生影響。試點房地產(chǎn)稅，也有利于房地產(chǎn)相關(guān)稅收立法的推進。

“房地產(chǎn)市場比較復(fù)雜，既是事關(guān)居住的民生問題，也涉及到經(jīng)濟發(fā)展和金融穩(wěn)定，國家政策應(yīng)該會綜合考慮，推動房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。推進房地產(chǎn)稅，是宏觀調(diào)控有益的嘗試。但是對于特定區(qū)域，如果供需格局沒有發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，原本對房東征收的房地產(chǎn)稅，也有可能轉(zhuǎn)嫁給租房者”，白彥鋒指出。

有房地產(chǎn)行業(yè)專家對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，房地產(chǎn)稅提了很多年，是房地產(chǎn)市場調(diào)控長效機制的組成部分。房地產(chǎn)稅出臺后，長遠來看會對家庭財富的配置產(chǎn)生影響。

熊偉認為，推進房地產(chǎn)稅試點，跟當(dāng)前強調(diào)分配公平、共同富裕有一定關(guān)聯(lián)。但是，肯定也要考慮籌集收入的功能。如果財政收入貢獻太低，同時征收難度較大，地方推行房地產(chǎn)稅試點的積極性會比較弱。

劉劍文表示，房地產(chǎn)稅的定位，包括幾個方面。首先，地方稅體系的建立，房地產(chǎn)稅是重要內(nèi)容，要發(fā)揮籌集財政收入的功能；再者，是房地產(chǎn)調(diào)控的政策工具；另外，有助于推動共同富裕，對房產(chǎn)這類財產(chǎn)征稅，如同個稅一樣，通過對高收入人群多征稅，來調(diào)節(jié)收入分配。

從國內(nèi)外經(jīng)驗看試點重點

決定指出，國務(wù)院按照積極穩(wěn)妥的原則，統(tǒng)籌考慮深化試點與統(tǒng)一立法、促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展等情況確定試點地區(qū)。

2011年，為了調(diào)節(jié)居民收入、引導(dǎo)合理住房消費，在現(xiàn)行房產(chǎn)稅暫行條例的基礎(chǔ)上，上海、重慶開始對住宅開征房產(chǎn)稅試點。上海試點覆蓋全域，主要針對新購住房，給予一定免稅面積，按市場交易價計稅，稅率為0.6%，優(yōu)惠稅率為0.4%。上海每五年評估一次，即2016、2021年對政策評估后繼續(xù)執(zhí)行。重慶試點適用主城九區(qū)，針對獨棟別墅、新購高檔住房、外地炒房客新購住宅等征稅，試點稅率為0.5%-1.2%，2017年曾對外地炒房客的房產(chǎn)征稅政策有所調(diào)整。

史耀斌曾在2018年總結(jié)過其他國家推行房地產(chǎn)稅的一些共性，比如對所有工商業(yè)和個人住房，按評估值來征稅；給予一定扣除標(biāo)準(zhǔn)，對低收入家庭給予一定減免；為地方稅，用于地方教育、治安等開支；稅基確定較復(fù)雜，要有完備的稅收征管模式。中國會參考國外經(jīng)驗，也會從國情出發(fā)設(shè)計房地產(chǎn)稅制度，比如合并整并相關(guān)稅種、合理降低房地產(chǎn)建設(shè)交易環(huán)節(jié)的一些稅費負擔(dān)等。

這些國內(nèi)及國外房地產(chǎn)稅經(jīng)驗，以及多年來持續(xù)的探討，都在推動部分共識的形成。

白彥鋒表示，各地房地產(chǎn)市場差異很大，要穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅試點，可以選擇經(jīng)濟較發(fā)達、人口凈流入、房價上漲壓力較大的地方進行試點，對稅制轉(zhuǎn)型很有幫助。

“現(xiàn)行房產(chǎn)稅暫行條例，是對工商業(yè)、經(jīng)營性房產(chǎn)征稅。未來試點房地產(chǎn)稅，是要對居民自住的住宅征稅，而且應(yīng)該是按照房產(chǎn)評估價值來征稅。開展地區(qū)試點，可能在房地產(chǎn)稅的房產(chǎn)類型、免稅面積、免稅范圍等方面有區(qū)別”，白彥鋒說。

劉劍文表示，上海、重慶試點，更多是針對增量房產(chǎn)，未來房地產(chǎn)稅試點應(yīng)該是會將增量和存量房產(chǎn)一并考慮，肯定會有適當(dāng)合理的免稅面積，還會有針對低收入群體的優(yōu)惠政策。所以，各地試點方案，無非在征稅范圍、扣除面積、稅率、優(yōu)惠政策、評估價計價依據(jù)等方面存在差別。