本期導讀

2025年1月7日，國務院辦公廳發(fā)布《關于促進政府投資基金高質量發(fā)展的指導意見》（國辦發(fā)〔2025〕1號）（以下簡稱《指導意見》），《指導意見》涵蓋政府投資基金設立、募資、運行、退出全流程，分八部分提出25條具體措施。

圓點智匯高級顧問、中國人民大學財政金融學院副教授胡波接受了新華社、央視新聞、人民日報、經濟日報、中國證券報、中國財經報、中國新聞周刊等多家媒體的采訪，對《指導意見》進行解讀。圓點君就胡波教授分享觀點整理如下：

總體來看，《指導意見》有以下五方面亮點：一是充分肯定政府投資基金作用，釋放了鼓勵、支持的信號，有利于提振市場信心；二是充分尊重基金行業(yè)規(guī)律，關注了政府投資基金與社會資本的相容性，有利于發(fā)揮政府投資帶動社會投資的作用；三是進一步厘清了政府投資基金的范圍界定，明確了不同政府部門的職責分工，有利于推動解決政府投資基金底數(shù)不清、多頭管理問題；四是在政府與市場關系、暢通退出渠道、地方政府招商引資與返投要求、考核評價、盡職免責等方面，全面且正面回應了市場主要關切，有利于進一步凝聚共識并推進落地；五是創(chuàng)新性地提出分類管理和分級管理措施，提倡上下聯(lián)動形成合力，有利于解決既往政府投資基金運作中存在的同質化競爭等問題。

《指導意見》出臺的背景

2024年以來，中共中央政治局會議、國務院常務會議多次提到“耐心資本”。當前，我國的經濟增長正處于從“要素驅動、投資驅動”向“創(chuàng)新驅動”轉變的過程中。國內外的實踐均表明，從金融服務實體經濟的角度看，相對于其他資本，股權投資基金對于促進科技創(chuàng)新和新質生產力發(fā)展具有更高的效率。

我國的資金供給結構長期以間接融資為主，扣除政府債券后，直接融資僅占社會融資規(guī)模的20%左右。近年來，面對外部壓力加大、內部困難增多的復雜嚴峻形勢，我國股權投資基金行業(yè)發(fā)展遇到了一定的挑戰(zhàn)，募資和退出兩端均出現(xiàn)一些困難，股權投資基金在促進經濟發(fā)展提質增量方面仍有較大發(fā)揮空間。當前，政府投資基金事實上成為整個股權投資基金行業(yè)的“壓艙石”，促進政府投資基金高質量發(fā)展，對整個股權投資基金行業(yè)持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

此次《指導意見》充分肯定政府投資基金的積極作用，向市場發(fā)出積極信號，提振市場投資信心；圍繞促進政府投資基金高質量發(fā)展提出了新的舉措和要求，將更好服務國家發(fā)展大局，有力促進新質生產力發(fā)展。

準確界定政府投資基金，實行分類管理

政府出資主要包括三種形式：第一種形式是政府直接以預算資金出資到基金里面；第二種形式是政府委托一家國有企業(yè)來代持政府的出資；第三種形式是政府把錢以增資的形式注資給一家國有企業(yè)，在增資的決策當中，明確這一筆增資專項用于對某個基金的出資。

將政府投資基金分為產業(yè)投資類基金和創(chuàng)業(yè)投資類基金，實行差異化管理，是《指導意見》一大亮點。

產業(yè)投資類基金是以特定目標產業(yè)作為主要投資對象的基金，發(fā)展改革部門和行業(yè)主管部門要在產業(yè)研究的基礎上加強對基金投向的指導，從而更好地發(fā)揮基金支持重點產業(yè)發(fā)展的政策作用。由于創(chuàng)業(yè)投資基金通常更多投資早期科創(chuàng)企業(yè)，在提升自主創(chuàng)新能力和關鍵核心技術攻關能力方面具有較高的效率，《指導意見》明確提出，要鼓勵發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資類基金，對創(chuàng)業(yè)投資類基金，可適當提高政府出資比例、放寬基金存續(xù)期要求、延長基金績效評價周期。

與產業(yè)投資類基金不同，創(chuàng)業(yè)投資類基金主要側重培育未來的增長點，從過往實踐來看，未來增長點是什么，可能更多需要由市場一線基金管理機構去發(fā)現(xiàn)。因此，鼓勵創(chuàng)業(yè)投資類基金更多采取母子基金架構，一方面有利于在子基金層面吸引更多社會資本進行創(chuàng)業(yè)投資活動，另一方面，也有利于吸引和發(fā)揮市場化管理機構在項目開發(fā)、盡調、投資風險管理等方面的專業(yè)能力，更好發(fā)揮創(chuàng)業(yè)投資類基金投早、投小、投長期、投硬科技。

厘清政府和市場邊界

為厘清政府和市場邊界，此次《指導意見》提出了一些具體要求，比如政府部門要充分尊重政府投資基金發(fā)展規(guī)律和項目投資特點，依法合規(guī)履行監(jiān)管職責，不以行政手段干預基金日常管理事務和具體項目投資決策，堅持專業(yè)化市場化運作等。

政府投資基金中包含政府出資，應充分體現(xiàn)政策目標訴求；同時，政府投資基金也屬于股權投資基金，應充分尊重股權投資基金發(fā)展規(guī)律，最終實現(xiàn)政府引導、市場化運作和專業(yè)化管理的有機統(tǒng)一。

對二者進行有效協(xié)同的一個工具就是全過程績效管理。2018年，中共中央、國務院發(fā)布的《關于全面實施預算績效管理的意見》，把全過程績效管理提到了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度。當前，各級財政部門對政府投資基金的績效管理主要以績效評價為重點。未來，需要進一步完善政府投資基金績效管理體系，真正做到“事前有目標，事中有監(jiān)測，事后有評價，評價結果有應用”，切實發(fā)揮績效管理對基金運作的“指揮棒”作用。

盡職免責重在落實

目前建立健全容錯機制已形成廣泛共識，未來重在落實。要真正推動創(chuàng)業(yè)投資、股權投資基金高質量發(fā)展，就必須尊重基金行業(yè)規(guī)律，在考核評價、容錯糾錯方面進行制度創(chuàng)新。下一步，各地應加快出臺具有可操作性的實施細則，明確責任追究與責任免除的條件、程序、決策主體，真正把“依法追責、盡職免責、精準問責”落到實處，既保護基金和基金出資人利益，又保護基金管理團隊積極性。