一、關(guān)于基金的投資范圍與運作方式

修訂后《基金管理辦法》第三章主要對基金的投資范圍與運作方式進行規(guī)范，共列24條。本章是關(guān)于基金投資業(yè)務(wù)管理的主要部分，具體規(guī)定了基金的投資范圍、業(yè)務(wù)方式、出資責(zé)任和讓利政策等基本投資管理要求，并就子基金的設(shè)立管理提出相應(yīng)的政策約束。

（一）明確投資范圍

1.基本范圍?！痘鸸芾磙k法》第十四條對基金的投資領(lǐng)域進行重新確定，明確基金投資要體現(xiàn)國家宏觀政策、產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略意圖，主要圍繞全省經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展要求開展投資活動。支持經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和先進制造業(yè)發(fā)展，支持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造，支持省委省政府確定的重大項目等。相比修訂之前，新的投資范圍進一步突出了省政府投資基金的政策導(dǎo)向和定位。

2.調(diào)整業(yè)務(wù)布局。基金繼續(xù)保持“母子基金”的模式運作。但在具體業(yè)務(wù)架構(gòu)方面，《基金管理辦法》第十五條將原直投子基金+市場化子基金的布局調(diào)整為專項子基金+市場化子基金。其中，專項子基金的投資金額原則上不低于基金當(dāng)年計劃投資總額的70%，在主要投資方向上更加強調(diào)基金的政策定位，凸顯政策導(dǎo)向和要求，實現(xiàn)政府引導(dǎo)與市場化運作的平衡。

3.限定出資責(zé)任。《基金管理辦法》第十六條對基金出資參與子基金進行規(guī)范：一是控制出資比例，明確對子基金出資一般不超過子基金募集規(guī)模的30%，體現(xiàn)財政資金對社會資本的引導(dǎo)撬動作用。二是限定出資責(zé)任，為有效控制風(fēng)險、防范損失擴大，基金只能以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任。即在公司制基金中省政府投資基金可以成為股東，在合伙制基金中省政府投資基金只能作為有限合伙人，從法律架構(gòu)上確保以出資為限承擔(dān)有限責(zé)任。三是禁止變相突破責(zé)任限制，為防止操作中通過具體條款或出資、交易結(jié)構(gòu)的設(shè)定，變相突破出資責(zé)任限制，明確省政府投資基金在子基金中不得以任何方式承諾回購基金份額、承諾本金不受損失、承諾最低收益。同時，根據(jù)政府債務(wù)管理規(guī)定，也不得通過額外附加條款的方式變相舉債。綜合來看，《基金管理辦法》結(jié)合政府投資基金工作實際，從規(guī)范管理、防控風(fēng)險的角度，堅決對實踐中一些違反政策規(guī)定的“變通”做法說不。

4.適度讓利。政府投資基金基于其自身的政策訴求，對基金投資領(lǐng)域、地域、階段進行限制，客觀上約束了基金在其他地域、領(lǐng)域的投資機會、降低了贏利能力，從而影響其他出資人的收益。同時，政府投資基金的主要投資領(lǐng)域其他社會資本又往往投資積極性不高、收益不確定性更大。為調(diào)動社會資本參與政府投資基金的積極性，提高政府投資基金的引導(dǎo)能力，通過建立適當(dāng)?shù)淖尷贫龋瑢⒄鲑Y的收益部分按照一定的比例和規(guī)則，讓渡給基金管理人或其他出資人，可以適當(dāng)彌補其他出資人的收益、提高參與的積極性，有利于實現(xiàn)政府投資基金的政策目標(biāo)和功能。在此基礎(chǔ)上，需要進一步細(xì)化制度，結(jié)合子基金風(fēng)險、收益偏好和行業(yè)支持需求等不同情況，確定合理的讓利幅度、讓利條件和讓利對象。

（二）子基金的設(shè)立

1.法律形式等基本要求?！痘鸸芾磙k法》第十八條至第二十條，集中規(guī)定了子基金設(shè)立環(huán)節(jié)的內(nèi)容。一是明確子基金可采用公司制、有限合伙制和契約制等組織形式，體現(xiàn)了尊重市場規(guī)律、遵守市場規(guī)則的要求，也有利于分別發(fā)揮不同法律形式的制度優(yōu)勢，支持子基金更加靈活、高效運作，以最大力度調(diào)動資金資源、支持實體經(jīng)濟發(fā)展。二是明確子基金的注冊地及投資地域范圍，要求所有子基金注冊在江蘇省內(nèi)，并通過基金協(xié)議約定主投領(lǐng)域和地域范圍。其中，主投于主投領(lǐng)域的比例不低于60%，投資省內(nèi)企業(yè)專項子基金不低于省政府投資基金出資的2倍、市場化子基金不低于1.5倍。這些內(nèi)容特別是返投比例要求，是在充分總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上科學(xué)確定的，既能較好地堅持和實現(xiàn)政府的政策方向和要求，又給予子基金適當(dāng)?shù)氖袌隹臻g、支持子基金開展市場化運作，可以避免政府投資基金在不同行業(yè)領(lǐng)域的無序發(fā)展、相互競爭，充分體現(xiàn)了政府引導(dǎo)和市場化運作相結(jié)合的原則。三是規(guī)范基金協(xié)議的主要內(nèi)容，明確子基金應(yīng)當(dāng)結(jié)合不同形式制定相應(yīng)協(xié)議?？紤]到市場情況的復(fù)雜性，《基金管理辦法》并沒有對基金協(xié)議的內(nèi)容作出詳細(xì)規(guī)范，而是就主要條款進行方向性指引，具體工作中需要結(jié)合不同情況由出資人協(xié)商確定，體現(xiàn)了契約自由的原則，支持基金參與方平等協(xié)商。四是支持市場化選擇基金管理人，要求子基金設(shè)立過程中要結(jié)合政策要求、募資情況、管理能力等因素，按照規(guī)定的條件確定基金管理人，實行專業(yè)化管理。這一規(guī)定體現(xiàn)了重實質(zhì)、重規(guī)則、重市場的精神，支持基金行業(yè)通行做法，避免簡單地以公開招標(biāo)、購買服務(wù)等形式公平、但不符合基金管理專業(yè)性、出資人自主性特點的方式確定基金管理人。

2.子基金管理人選擇。現(xiàn)有《基金管理辦法》第二十一條為新增條款，支持市場化選擇基金管理人的內(nèi)容，明確子基金應(yīng)當(dāng)結(jié)合政策要求、募資情況、管理能力等因素，按照規(guī)定的條件確定基金管理人。避免簡單參照政府購買服務(wù)、一律公開招標(biāo)，支持母基金與其他出資人按照行業(yè)通行規(guī)則和綜合因素協(xié)商確定?！耙?guī)定的條件”應(yīng)當(dāng)結(jié)合不同地區(qū)、不同領(lǐng)域、不同基金的政策要求等在在事前合理確定。

3.基金管理人投后管理責(zé)任。根據(jù)新增的關(guān)于強化基金管理人投后管理責(zé)任第二十二條規(guī)定，要求母基金管理人加強投后管理，監(jiān)督子基金建立完善的投資管理制度和風(fēng)險管理體系，規(guī)范內(nèi)部控制和工作流程，落實投資項目的政策合規(guī)性要求，督促子基金管理人履行基金協(xié)議、科學(xué)規(guī)范管理。發(fā)現(xiàn)重大問題或風(fēng)險，應(yīng)及時采取應(yīng)對措施并向基金管理辦公室報告。

4.業(yè)務(wù)“紅線”范圍。與原有規(guī)定相比，現(xiàn)有管理規(guī)定第二十三條明確了業(yè)務(wù)“紅線”范圍，主要綜合財政部和國家發(fā)展改革委相關(guān)規(guī)定。其中關(guān)于禁止投資二級市場股票，對“以并購重組為目的的”作出了例外規(guī)定；關(guān)于嚴(yán)禁通過政府投資基金方式增加債務(wù)，進一步重申不得開展名股實債等變相增加政府債務(wù)的業(yè)務(wù)，既符合政策方向，又不脫離實際情況。

5.子基金的退出。在原有基礎(chǔ)上，新增第二十四、二十五、二十六條，明確子基金退出的相關(guān)要求，原則上子基金應(yīng)當(dāng)在存續(xù)期滿后終止并清算。在有受讓方或符合子基金協(xié)議約定情形的，子基金存續(xù)期間母基金可以提前退出，母基金出資額和歸屬母基金的收益等應(yīng)當(dāng)及時收回，用于基金滾動投資發(fā)展。

（三）專項子基金針對性政策

新增第二十七條至第三十三條，增加了專項子基金政策，在專項子基金針對性政策方面，側(cè)重強調(diào)政策導(dǎo)向、發(fā)揮政府在設(shè)立決策中的主導(dǎo)作用：

1.專項子基金投資范圍。《基金管理辦法》第二十七條，嚴(yán)格限定專項子基金的投資范圍，主要包括四個方面：

（1）落實國家和省重大發(fā)展戰(zhàn)略及規(guī)劃；

（2）省委、省政府確定的重大項目；

（3）配合、參與重要的國家級投資基金；

（4）其他關(guān)乎全省高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點或重點領(lǐng)域。

2.專項子基金設(shè)立程序。專項子基金的設(shè)立，一般應(yīng)當(dāng)遵守部門提議、科學(xué)論證、財政歸口、政府決策的程序要求，具體如下：

（1）省級相關(guān)部門（設(shè)區(qū)市政府參照）根據(jù)省委、省政府的決策部署，提出設(shè)立專項子基金的建議，組織開展可行性調(diào)研并提交報告。報告應(yīng)當(dāng)具備《基金管理辦法》規(guī)定的內(nèi)容，以引導(dǎo)和督促部門提議科學(xué)、審慎，以糾正實際工作中部門提出基金設(shè)立需求較為零散、隨意的問題。

（2）在部門提議和論證的基礎(chǔ)上，按照財政扎口管理的制度安排，由基金管理辦公室組織開展專業(yè)性論證、提出初步意見，提交管委會審議。

（3）管委會審議通過后，再由省財政廳或省財政廳會同省級相關(guān)部門提交省長辦公會審議批準(zhǔn)。

（4）批準(zhǔn)后的子基金設(shè)立方案，由母基金管理人具體做好設(shè)立工作，省財政廳會同省級相關(guān)部門對子基金運營做好指導(dǎo)和監(jiān)督工作。

為提高決策效率，第三十三條還明確專項子基金的設(shè)立一般列入基金年度投資計劃，按年度集中提交基金管委會、省長辦公會審議。

（四）市場化子基金針對性政策

在市場化子基金的針對性政策方面，在保證基本政策方向的前提下，更為注重市場化運作：

1.堅持政府與市場平衡。既要求市場化子基金應(yīng)當(dāng)符合國家和全省產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，又強調(diào)充分尊重市場規(guī)律、遵守市場規(guī)則。

2.明確主要投資范圍。主要針對全省具有引領(lǐng)轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展作用的產(chǎn)業(yè)，以及具備一定前瞻性、回報期長、外部效應(yīng)明顯、風(fēng)險較高的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和先進制造業(yè)領(lǐng)域設(shè)立。同時，為保持適度競爭、分散投資風(fēng)險，更好地支持細(xì)分產(chǎn)業(yè)發(fā)展，根據(jù)相關(guān)行業(yè)或領(lǐng)域發(fā)展需要，可以設(shè)立適當(dāng)數(shù)量的市場化子基金，更加靈活、務(wù)實。

3.給予適度政策保障。母基金可以通過針對性讓利、提高出資比例等方式，鼓勵市場化子基金投資處于種子期、初創(chuàng)期的項目，積極開展對科技創(chuàng)新企業(yè)的風(fēng)險投資。對于市場熱度高、已經(jīng)完成多輪融資的高成長性企業(yè)或投資項目，以及純競爭性領(lǐng)域，一般不得盲目跟投，避免市場炒作、助推估值泡沫，防止對民間資本產(chǎn)生擠出效應(yīng)。

4.基金管理人自主運作權(quán)限較大。市場化子基金的年度設(shè)立計劃、經(jīng)基金管委會審議通過后，由基金管理人按照市場通行規(guī)則實施。第三十七條，鼓勵市場化子基金廣泛募集社會資本，充分發(fā)揮政府出資的引導(dǎo)作用。

二、監(jiān)督管理和績效評價

第四章監(jiān)督管理和績效考評，本章共9條，主要規(guī)范了政府投資基金預(yù)算和資金管理、接受專門監(jiān)督、績效評價制度、容錯糾錯和報告制度等。

（一）規(guī)范保障財政支持。按照現(xiàn)有管理規(guī)定第三十八條，從規(guī)范和保障財政支持基金運營的角度，明確財政部門加強對基金出資的預(yù)算管理，強化財政預(yù)算對政府出資的約束，財政預(yù)算未安排資金來源的，不得設(shè)立政府投資基金；根據(jù)預(yù)算安排及基金投資需要，及時向基金撥付資金，并按照《財政總預(yù)算會計制度》規(guī)定，完整準(zhǔn)確反映基金中財政出資形成的資產(chǎn)和權(quán)益。第四十條，基金清算時，對于歸屬政府的出資額、投資收益和利息等，應(yīng)當(dāng)按照財政國庫管理制度規(guī)定，辦理有關(guān)解繳手續(xù)。

（二）基金資產(chǎn)安全?！痘鸸芾磙k法》第三十九條，從基金資產(chǎn)安全角度，要求基金管理人加強基金資產(chǎn)管理，提高資金效益，規(guī)定投資間隙資金只能投資于銀行存款、國債、地方政府債、政策性金融債和政府支持債券等安全性和流動性較好的固定收益類資產(chǎn)，避免資金管理風(fēng)險。

（三）財政監(jiān)督和審計。《基金管理辦法》第四十一條強調(diào)，基金應(yīng)當(dāng)接受財政監(jiān)督和審計。無論是各級財政部門，還是各級政府投資基金的管理人，都要強化監(jiān)管意識，從頭、從嚴(yán)、從難管理，習(xí)慣在監(jiān)督下履行職責(zé)、開展基金投資，善于從監(jiān)督中改進提高、進一步規(guī)范管理。

（四）基金績效評價制度?！痘鸸芾磙k法》第四十二條明確，基金績效評價制度由省財政廳牽頭建立基金績效評價制度，按年度對基金政策目標(biāo)實現(xiàn)程度、投資運營情況等開展評價和檢查，并向基金管委會報告。各地要積極探索、完善績效評價實施及結(jié)果應(yīng)用制度，明確績效指標(biāo)，主要考察政策目標(biāo)的實現(xiàn)程度，兼顧財務(wù)效益和風(fēng)險管理水平。要對政府投資基金實施全程績效管理，開展績效監(jiān)控，定期組織績效評價，強化績效考核結(jié)果與讓利政策、管理費等掛鉤。

（五）責(zé)任追究和容錯糾錯機制?！痘鸸芾磙k法》第四十四條，建立責(zé)任追究和容錯糾錯機制，對監(jiān)督檢查和績效評價中發(fā)現(xiàn)的問題依法處理、追究責(zé)任，但不將正常投資風(fēng)險作為追責(zé)依據(jù)。特別是在容錯糾錯方面，明確基金管理堅持保護改革、鼓勵探索、寬容失誤、糾正偏差，建立和實行容錯糾錯機制。對依照國家和省委、省政府有關(guān)決策規(guī)定實施，且未謀取私利，沒有實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)或造成損失的，不作負(fù)面評價，并依法免除相關(guān)責(zé)任。

（六）基金報告制度。《基金管理辦法》第四十五條進一步完善基金報告制度。基金管理人應(yīng)當(dāng)定期報告基金運行情況及其他可能影響投資者權(quán)益的重大情況，以及基金運行、政策效果、資產(chǎn)負(fù)債、投資損益等重要情況，按年度提交基金年度運營報告及下一年度的投資計劃建議，由基金管理辦公室審核后提交基金管委會審議。

三、其他

第五章附則共2條，主要就《基金管理辦法》生效及解釋權(quán)作出明確。其中，特別規(guī)定“各市縣可以參照本辦法，制定本級政府投資基金管理規(guī)定”，以加強對全省政府投資基金管理工作的指導(dǎo)。