黃石松（中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院老齡產(chǎn)業(yè)中心主任，北京市老年學(xué)和老年健康學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)）

2021年3月11日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在新聞?dòng)浾邥?huì)上表示，中國(guó)的老齡人口已經(jīng)有兩億六千萬(wàn)，老齡產(chǎn)業(yè)也可以說(shuō)是一個(gè)巨大的朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，它帶來(lái)了多樣化的需求。

這其實(shí)并不是政府第一次表態(tài)支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，事實(shí)上，2013年就被許多業(yè)內(nèi)人士稱(chēng)為中國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的“元年”。2016年12月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見(jiàn)》，從全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)、營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、充分激發(fā)各類(lèi)市場(chǎng)主體活力等方面做出全面部署,文件還從推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”、推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、發(fā)展適老金融服務(wù)等多方面做出具體安排。

近年來(lái)，市場(chǎng)上不乏民營(yíng)資本、外資和上市公司進(jìn)入養(yǎng)老行業(yè)的新聞，但似乎還沒(méi)有形成養(yǎng)老服務(wù)“供需兩旺”的格局，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投入大、投資回報(bào)周期長(zhǎng)，養(yǎng)老企業(yè)負(fù)擔(dān)重、融資難、融資貴的局面并沒(méi)有得到根本好轉(zhuǎn)。究其原因，主要是區(qū)別于其他服務(wù)，養(yǎng)老服務(wù)必須社會(huì)化，但不能完全市場(chǎng)化；必須加快發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，但養(yǎng)老不能完全產(chǎn)業(yè)化；養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和養(yǎng)老事業(yè)必須統(tǒng)籌發(fā)展，既要強(qiáng)化政府在事業(yè)發(fā)展中的主體責(zé)任，也要發(fā)揮市場(chǎng)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的決定性作用，二者缺一不可。

筆者認(rèn)為，養(yǎng)老服務(wù)不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論中一般意義上的商品和服務(wù)，養(yǎng)老服務(wù)可以采取市場(chǎng)交換的手段進(jìn)行交易，但它同時(shí)又是一種帶有社會(huì)屬性的產(chǎn)品和服務(wù)。在中國(guó)特色社會(huì)治理體制下，社區(qū)是基本的社會(huì)建設(shè)單元，是每一個(gè)市民家門(mén)外的“家”，老人在社區(qū)的居住、生活、社會(huì)參與構(gòu)成了社會(huì)治理的重要內(nèi)容。養(yǎng)老服務(wù)區(qū)別于其他行業(yè)的產(chǎn)品、市場(chǎng)和服務(wù)，具有兩個(gè)顯著特征：

一是第三方參與。中國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)以居家為主體，對(duì)老人的服務(wù)離不開(kāi)社區(qū)的參與，養(yǎng)老服務(wù)除了供需雙方外，還必須有一個(gè)第三方，只有在這三方建立有機(jī)聯(lián)系，服務(wù)和交易才能夠達(dá)成。了解了這一點(diǎn)，也就容易理解為什么政策上已經(jīng)全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，但養(yǎng)老市場(chǎng)卻未能完全發(fā)育起來(lái)。供應(yīng)商找不著老人，敲不開(kāi)老人的家門(mén)，老人需要整合式、一站式的服務(wù)，卻找不著合格的供應(yīng)商。離開(kāi)了社區(qū)的參與和監(jiān)督，老人對(duì)供應(yīng)商的信任很難建立，也容易上當(dāng)受騙，而有的供應(yīng)商甚至也敢于“明知故犯、以身試法”,雙方的權(quán)益維護(hù)都存在困難。同樣，我們也就可以理解養(yǎng)老照料中心在選址上出現(xiàn)的“鄰避效應(yīng)”了，即誰(shuí)都愿意享受就近就便的養(yǎng)老服務(wù)，但誰(shuí)都不愿意讓養(yǎng)老院建在自家門(mén)口，社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的選址常常遇到周邊居民抵制，如果沒(méi)有基層政府參與協(xié)調(diào)利益和矛盾，沒(méi)有社區(qū)居民的民主參與機(jī)制發(fā)揮作用，完全靠市場(chǎng)機(jī)制，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的開(kāi)展幾乎是不可能的。

二是分級(jí)分類(lèi)。政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的支持是分級(jí)分類(lèi)的，對(duì)于低保、失能、失智、孤寡、無(wú)依無(wú)靠的特殊老年群體，政府必須“應(yīng)保盡?！保袚?dān)“兜底”的責(zé)任；對(duì)于大多數(shù)老人的養(yǎng)老服務(wù)，政府主要是提供基本公共服務(wù)功能，提供適當(dāng)?shù)慕蜓a(bǔ)貼政策。離開(kāi)了完善的基本公共服務(wù)體系的支撐，養(yǎng)老服務(wù)很難單獨(dú)實(shí)現(xiàn)，離開(kāi)了津補(bǔ)貼政策，養(yǎng)老企業(yè)或許也很難可持續(xù)發(fā)展。即便是對(duì)于最高收入人群的個(gè)性化服務(wù)，也不能完全市場(chǎng)化，比如，醫(yī)養(yǎng)服務(wù)就不能完全市場(chǎng)化，對(duì)老人的長(zhǎng)期照料也需要納入長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的范圍。

當(dāng)前，在中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策制度設(shè)計(jì)中，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)屬性影響和作用于商品屬性的規(guī)律認(rèn)識(shí)還存在著一些不足，導(dǎo)致不同時(shí)期、不同政策在“政府多一點(diǎn)還是市場(chǎng)多一點(diǎn)”中飄擺，部分政策的初衷與實(shí)際需求、最終效果出現(xiàn)偏差。由于政府與市場(chǎng)邊界模糊，對(duì)市場(chǎng)的層次、各層次的服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，以及對(duì)應(yīng)的政府責(zé)任，包括政府補(bǔ)貼的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼方式研究不夠，部分存在著財(cái)政支持與實(shí)際需求錯(cuò)位的情況，該補(bǔ)的沒(méi)補(bǔ)，或者沒(méi)有補(bǔ)到位，沒(méi)能更好地發(fā)揮財(cái)政資金撬動(dòng)市場(chǎng)、引導(dǎo)老人和家庭消費(fèi)、引導(dǎo)社會(huì)資本參與的作用；不該補(bǔ)的補(bǔ)了，或者補(bǔ)多了，反而阻礙了市場(chǎng)的健康發(fā)育。因此，在“十三五”大力發(fā)展社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)上，“十四五”規(guī)劃綱要強(qiáng)調(diào)了“健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系，大力發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)”。

總之，區(qū)別于一般性商品和服務(wù)，社會(huì)治理方式影響著養(yǎng)老服務(wù)的提供方式、成本構(gòu)成、定價(jià)原則、質(zhì)量監(jiān)督。認(rèn)清養(yǎng)老服務(wù)的本質(zhì)屬性和行業(yè)內(nèi)在規(guī)律是政府精準(zhǔn)施策的前提，科學(xué)規(guī)范政府行為，做到不越位、不缺位、不錯(cuò)位，是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。必須統(tǒng)籌推進(jìn)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，政府在“社會(huì)基本服務(wù)保障+政策環(huán)境優(yōu)化+標(biāo)準(zhǔn)制定與監(jiān)管”上下功夫，市場(chǎng)在“供給質(zhì)量提升+需求有效激發(fā)+產(chǎn)業(yè)盈利模式優(yōu)化”上下功夫，市場(chǎng)真正在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)現(xiàn)新舊動(dòng)能、新舊機(jī)制轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

（作者：黃石松 編輯：洪曉文）